电影专资20年收30亿元：收不完的费 看不见的账

国产片票房冠军《泰囧》获得了12.7亿元的票房，除了院线分账之外，其中5%的票房（6350 万元）流入了国家电影事业发展专项资金中。（CFP/图）

资料来源：广电总局电影资金办20周年庆典活动及其新闻发布会透露的信息。 （李伯根/图）

广电总局电影资金办在20周年庆典活动现场发布的数据。 （何籽/图）

　　南方周末讯 每当你购买了一张电影票，其中5%的票价就会流入一只鲜为人知的政府性基金中。这笔钱有多少？20年累计约30亿元。如此庞大体量的政府性基金，不仅无限期存在，还难以看到谁在管理，资金去向何方。

　　2013年4月初，财政部公布了《2012年全国政府性基金项目目录》，已征缴逾20年的“国家电影事业发展专项资金”（简称电影专资）依然在列，“征收期限”一栏，也依然空缺。

　　在这份截至2012年末的统计目录中，包括了经国务院或财政部批准向社会征收的30个全国政府性基金项目。所谓政府性基金，是指税收之外，政府为支持某项事业发展，面向社会征收的具有专项用途的资金。

　　电影专资诞生于1991年政府财政困难的时期，征收每张电影票的5%票价，用于支持仍处于计划经济状态的“国家电影事业发展”。

　　但时至今日，“国家电影事业”已经走出惨淡经营的困境，变成了有利可图、民资蜂拥而入的淘金之地。2012年，中国已取代日本成为全球第二大电影消费市场。一年200亿票房收入的时代即将到来。

　　随着票房收入的猛涨，电影专资也在同步膨胀，2012年收入已破8亿元。但电影专资为何而设、由谁管理、又如何使用，长期以来，不仅公众一头雾水，诸多电影行业人士也知之甚少。

　　在“电影事业”已经变成“电影产业”、政府财政实力逐步增强、政府性基金逐年清减的背景下，电影专资已遭到“不合时宜”的诟病。

　　行业自救的产物

　　电影专资在1991年由国家物价局、广电部、国家工商局、财政部和国家税务局联合发文设立，在给予电影票价一定上浮空间的同时，从每张电影票收入里提取5分钱，用于补贴电影制作和放映等方面。

　　据当时从事电影专资工作的广电系统官员林远介绍，当时设立电影专资有两重背景：一是当时中国电影经济处于窘境——1980年代后期，在电视普及、物价上涨等因素的冲击下，电影行业陷入大面积亏损的状态；二是全国经济形势不好，财政也比较困难，无力扶持，便采取设立电影专资的方式，进行“行业自救”。

　　首任电影资金办主任李谆1992年接受《电影通讯》专访时透露，1990年，在时任中央政治局常委李瑞环的支持下，一份由中宣部和广电部起草的关于解决电影经济困难问题的报告，被递送给了“党中央和国务院”，后上述政策获批。

　　按照林远的回忆，电影票价放开之前，一张电影票价格是2毛5，放开之后，全国平均票价大约3毛6。也就是说，增收的约1毛钱里，电影专资和电影院各享一半收益。电影专资设立当年，便实现收入2200万元。

　　至1996年，随着物价的大幅上涨，一张电影票的价格已涨到了“五六块”，于是广电部和财政部又发文，把征缴额度从“5分钱”，提高至电影票价的5%，此后电影专资的征缴，一直按照这个口径执行。

　　1991年电影专资设立之初，便通过广电部和财政部联合下发的《国家电影事业发展专项资金使用和管理暂行办法》明确，收缴款项60%由国家电影事业发展专项资金管理委员会统筹使用，40%回拨给各省级管委会使用，这一分配原则执行至今。

　　至于具体使用方向，该暂行办法规定60%部分主要用于资助电影拍摄，而40%部分主要用于地方电影院的补贴。

　　资助范畴的影片，主要圈定在“表现党、国家、军队重大历史事件，或以党、政府和军队领导人业绩为主要内容的重大历史故事片；鸦片战争以来，尤其是中国共产党成立以来的革命斗争为题材的重点历史故事片；反映新中国成立后社会主义革命、建设和改革为题材的重点故事片；以及一些儿童片、纪录片、科教片和少数民族电影译制”等。

　　广电总局下属的电影资金办主任姜涛曾在接受媒体采访时称，“电影资金办成立初期曾连续8年资助拍摄了包括《离开雷锋的日子》、《大转折》等202部电影，累计资助金额近8715万元”。

　　“早期，电影专资还可以给困难的电影企业提供借款，现在不准了。”林远表示。

　　回溯历史不难发现，在漫长的1990年代，电影专资比现在尺度更大的支持，并没有让仍处于计划经济状态的电影行业脱离困顿——商业资本对这个大面积亏损的领域望而却步，电影行业依靠各种类型的政府资助维系生存，全国电影票房不断下滑。

　　公开资料显示，1995至2002年间，中国电影每年票房大都没过10亿元，在当时，很多电影院都改成了“舞厅”。影视学者尹鸿在《2002-2003中国电影产业改革备忘》里也写道，中国电影公司2002年自拍电影的平均制作成本大约才两百多万元，甚至低于中国1995年的平均水准50%。在1997-1998年度，国产电影产量只有四十多部。

　　直到2002年市场化改革启动之后，中国电影行业才渐渐起死回生。

　　从“死缓”到“无限期”

　　1990年代，由于国家财政困难，从中央到地方，各政府部门设立了林林总总类似电影专资这样的政府性基金，“用来应付大规模的基础设施投资建设需求和财政开支缺口。”中央财经大学财政学系主任曾康华表示。

　　但是，游离于公共财政预算外的政府资金收支，也带来诸如“乱收费”和资金监管不力等弊病。1990年代末，国务院开始要求中央和地方“清理整顿”政府性基金，2002年财政部更是下文一次性取消了277项政府性基金。

　　电影专资虽然在2002年得以保留，但却被打入“死缓”之列，财政部的文件里，给出了它的执行期限——2005年底。

　　等到2005年时，电影专资和其他16项原计划执行到“2005年底”的政府性基金，因“情况比较复杂、一些问题尚需进一步研究”，执行期限被财政部延缓至2006年底。

　　在广电系统从事电影专资工作的林远记得的“故事”却是：在2006年财政部和中宣部发布《关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策》，提到继续执行电影专资政策。随后财政部、广电总局发布了新的《国家电影事业发展专项资金管理办法》，和过去相比，主要的进步是，财政部对电影专资的收支有了更严格的控制。

　　总之，管理办法实施后，至2013年4月最新发布的《2012年全国政府性基金项目目录》，再无任何文件提及电影专资的“执行期限”。

　　这番逆转在曾康华看来并不意外。他说，在清理整顿政府性基金过程中，对应的地方政府或部门往往通过向上陈情基金存在的必要性、让原有政府性基金改头换面等博弈方式对其进行维护。

　　但停止收取电影专资的声音也从未停息。

　　近些年最大的一场风波，是著名导演冯小刚(在线看影视作品)在2011年全国政协召开的一次关于深化文化体制改革专题协商会上的“炮轰”。他在发言中指出，这项收费加重了电影行业企业的负担，应减免企业缴纳，改由财政补贴。

　　电影行业企业的收入主要来自票房分账，一部电影的票房收入，先扣除了5%的电影专资缴费和3.3%的营业税后，剩余收入才能由电影制片方、发行方、院线和电影院四方分配。

　　这5%的缴费，既可以理解为消费者埋单，也可以理解为是电影企业分担。

　　冯小刚以其所在的电影制片公司华谊兄弟2010年的营收情况折算，当年由其间接承担的电影专资为4000万元，而当年该公司净利润不过8000万元。

　　在电影主管部门内部，亦有个人观点认为电影专资早已完成了“历史使命”。“从电影专资的名称里‘电影事业’就可以看出，这是一个电影计划经济阶段的产物，现在我们的用词早已更新为‘电影产业’。”某省广电局电影处负责人张影说。

　　“很少有行业是这种费比税还高的格局。”张影提到，开会与税务部门谈及电影行业税负减免政策时，对方会说，“那你们先把费清理了，再考虑免税的问题”。

　　浙江大学财政系主任朱柏铭，则在论文中从另一角度阐述了应当取消电影专资的理由——电影事业发展本属“公共财政应当承担支出责任的领域，不该单独征收，所需经费由财政部门划拨”。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希则对南方周末记者表示，政府性基金区别于税收的一个重要方面，就是要有明确的期限。如果是无限期的事情，就该通过立法，纳入税收范畴。

　　不过，2013年初电影资金办主任姜涛在接受媒体采访时说，电影专资何时取消“还不好说”，“它的存在，对本土电影有很大积极作用，一旦取消，进口片肯定是最大获益者”。

　　“这是一个国家大政方针，通过电影专资政策，我们可以从外商在中国电影市场里拿走的票房里，每年抠回上亿元用于扶持国内电影产业发展。”一位广电系统知情人士向南方周末记者如此解释。

　　据电影资金办副主任李东介绍，上届政府已经明确的是，至少执行至“十二五”结束，即2015年。至于在那之后电影专资是否会取消，国务院将来会有定夺。

　　李东还提到，正在由国务院法制办公开征求意见的《电影产业促进法》，也已写入了“设立电影专资”。公开资料显示，《电影产业促进法》系由广电总局起草，但各条款争议重重，目前还未上全国人大常委会审议。

　　此外，一位广电系统知情人士透露，正在修订中的电影专资新的“管理细则”，正筹划把收缴面扩大，从1991年设立时提出的县和县以上城市电影院，扩展到乡镇电影院这一层面。

　　南方周末记者按照电影资金办和财政部过往发布的数据计算，1991年至2012年间，电影专资已经收缴约30亿元。2013年的相关预算数据显示，2013年预计还会有超过8亿元收入进账。